Opinión

Tecnocracia, democracia y el asunto de la gratuidad

Estamos frente a un mea culpa que revela la falla tecnocrática del gobierno y su débil conducción y gestión políticas. Justamente porque se trata de las dos caras de la gobernanza democrática, el asunto es grave y no puede resolverse con el ritualismo de una autocrítica.

Uno de los fenómenos más llamativos de los últimos meses en nuestro cuadro de gobernabilidad es el mal momento por el que atraviesa nuestra tecnocracia. Hay un relativo consenso, incluso en voz baja dentro de la propia Nueva Mayoría (NM), en que el gobierno se muestra débil en su capacidad técnica a la hora de articular su agenda, comunicar sus propósitos, preparar proyectos de ley, pronosticar la evolución de la economía, resolver conflictos y gestionar los sectores claves como seguridad, educación, salud o transporte. Son fallas notorias que contribuyen, directamente, a la crisis de conducción que afecta a la administración Bachelet y se refleja en la opinión pública encuestada.

El manejo francamente incompetente de la promesa presidencial de ‘gratuidad universal’ para  la educación superior es un botón de muestra; seguramente el más llamativo. El disminuido rol del Ministerio Secretaria General de la Presidencia dentro de la  actual administración -supuestamente el núcleo de su coordinación tecnopolítica- es otro ejemplo. Observadores extranjeros se sorprenden al constar que la gestión de conocimiento para las políticas gubernamentales de la NM ha retrocedido en relación a su antecesora, la Concertación. El estándar de calidad en este ámbito parece haberse deteriorado. Con todo esto, el soft power de la administración, componente central de su efectividad, se ha visto disminuido.

I

Durante la campaña que llevó a la NM al gobierno, y luego durante lo que va corrido de la administración Bachelet, se proclamó una y otra vez que llegaba la hora de poner fin a la hegemonía tecnocrática, distorsión de la cual se acusa a las anteriores administraciones de la Concertación. De esta manera se esperaba restituir el mando de la política y de los políticos.

Implicados en ese pretendido tránsito estaban varios desplazamientos y/o sustituciones: del gobierno de expertos a un gobierno ciudadano; del predominio de la técnica y el cálculo presupuestario al gobierno en función de ideales y valores de cambio; de un modelo de liberalismo social a un nuevo paradigma de política pública auténticamente socialdemócrata; de la confianza tecnocrática en el mercado y su lógica a la lógica deliberativa y crítica de los movimientos sociales; de un estilo tecnoburocrático a uno sensible a las voces de la calle; de la sobrevaloración de las ciencias en la esfera de las decisiones públicas al poder distribuido de la sociedad civil donde coexisten múltiples saberes no-académicos de igual dignidad que el de aquellas.

Sin duda, había en ese discurso un elemento anti-intelectual que, curiosamente, era proclamado por nuevos grupos intelectuales contendientes que movilizaban, al interior de la NM, la ideología de la política contra la técnica; de la participación contra la racionalidad tecnoburocrática; de la deliberación ciudadana y la soberanía popular contra las decisiones a puertas cerradas entre representantes de saberes esotéricos.

Digámoslo así: se buscaba reemplazar a una élite concertacionista conformada por generaciones de tecnopols o tecnopolíticos –generaciones, se dice, que fusionaron unos ciertos saberes con unos ciertos atributos políticos, una ideología de la gobernabilidad y unas maneras de ejercer el poder; encarnadas ejemplarmente en la figura de Edgardo Boeninger por un nuevo elenco en el poder.

Se anunciaba así el arribo de la generación de los contendientes, singularmente simbolizada por quienes encabezarían el primer gabinete de la Presidenta Bachelet: los ministros Peñailillo y Arenas. Junto a ellos una nueva élite emergente con base de poder en la NM, presidida por una  líder carismática que traspasaría su carisma, se pensaba, al ambicioso programa que servía como cemento y marca de identidad del ascendente grupo de poder. Éste expresa una diferente experiencia político-cultural, de la postransición, y se siente portador de un proyecto más radical, un estilo menos moderado y consensual, y de unos saberes que su propio círculo de tecnócratas consideran más permeables a los malestares de la gente, menos esotéricos y excluyentes, más capaces de entrar en resonancia y dialogar con los múltiples otros saberes de la sociedad civil y la calle.

En suma, la querella por sustituir a la Concertación por la NM tenía, al menos como uno de sus ejes centrales, la lucha entre incumbentes y contendientes en el plano de la tecnopolítica, y, por esta vía, la posibilidad de dotar a la administración Bachelet de su propio estamento tecnocrático, teoría del cambio y estilo de acción.

II

El papel desempeñado por las tecnocracias en los gobiernos de la República tiene una rica historia durante el siglo XX, como muestra un estudio del politólogo chileno Patricio Silva. Asimismo, han estado en constante tensión con la élite política, a la cual sirven al mismo tiempo que se sirven de ella.

En realidad, ningún gobierno ha podido prescindir de los tecnócratas. Han sido requeridos por igual por gobiernos de facto, progresistas y de democracia burguesa, como el de Jorge Alessandri. Asumieron roles cada vez más importantes en tiempos de Frei Montalva (Jorge Ahumada, Alvaro Marfan, Sergio Molina, por ejemplo) y de Allende (Chonchol, Vuskovic, Matus, Flores). Acompañaron a la dictadura -¿cómplices pasivos, acaso?- y florecieron bajo los sucesivos gobiernos de la Concertación, según explica Joignant en un texto sobre tecnócratas, technopols y dirigentes de la Concertación durante del período 1990-2010.

En tiempos de la administración Piñera la tecnocracia gubernamental adquiere un sesgo más gerencial y próximo al New Public Management, doctrina modernizadora del Estado que se ha extendido globalmente a través de la cátedra académica, las reformas impulsadas por gobiernos socialdemócratas de tercera vía y el patrocinio de la OECD. Tampoco la segunda administración Bachelet ha podido domesticar la fuerza tecnocrática que, sobre todo después del cambio de gabinete, parece estar volviendo por sus fueros. Sin duda el ministro Valdés es un típico representante de esa continuidad tecnocrática.

En realidad, la tecnocratización del poder se inició tempranamente y ha venido acentuándose en la época moderna empujada por los procesos weberianos de racionalización, intelectualización y burocratización.

En efecto, la incorporación del conocimiento experto a la administración del imperio era ya un fenómeno notorio en tiempos del imperio chino según anota Max Weber. Los literati -hombres de formación humanista que se reconocían por haber rendido el máximo de exámenes de conocimiento posible; verdaderos humanistas en la tradición de Confucio- desempeñaban un papel clave dentro del cuadro de mando del emperador. Ofrecen un ejemplo antiguo de una burocracia no-hereditaria, basada en el mérito académico. De ellos dice Weber: “el hombre superior buscaba […] una posición, no una ganancia”. Y en otra parte escribe: “Desde hace doce siglos, lo que determina el rango social en China es, mucho más que la propiedad, la cualificación oficial establecida por la educación, y en particular por los exámenes. China era el país en el que la formación literaria se había convertido en la medida de la apreciación social de un modo totalmente exclusivo, todavía más que en la época de los humanistas en Europa o en los últimos tiempos en Alemania”.

Desde la antigüedad, entonces, un grupo de hombres (y muy posteriormente también mujeres) entrenados en un conocimiento especializado y debidamente examinado, participan en las funciones del poder en distintas posiciones y con tareas específicas. De tal suerte que el literatus, según expresa un estudioso latinoamericano de Weber, ejerce su propio poder en cuanto “conocedor de la tradición antigua, [siendo] reconocido como el único competente en lo que se refería al orden ‘interior’ correcto de la administración, y al ‘estilo de vida’ carismáticamente correcto (ritual y político) del soberano”.

Las revoluciones burguesas y populares de los dos últimos siglos no hicieron otra cosa que sustituir a los tecnócratas del antiguo régimen por una nueva tecnocracia, esta vez filtrada ideológicamente y por su lealtad con los ideales y prácticas de la revolución. Se dice, por ejemplo, que en la era poststaliniana de la URSS, el gobierno fue incorporando cada vez más tecnócratas hasta que éstos, como un estamento, llegaron a dirigir propiamente los asuntos del Estado en tiempos de Brezhnev.

Solo la revolución cultural de Mao puede argüirse intento sustituir a ese estamento exponiéndolo a la violencia, la desfenestración y el ridículo. Según explica Yungwon Yoon del Georgia Institute of Technology, durante la época maoísta la mayoría de los líderes políticos eran militares, campesinos y miembros de la clase media-baja urbana. El reclutamiento para posiciones de mando se basaba habitualmente en el origen de clase, antigüedad dentro del Partido Comunista y lealtad política, antes que en antecedentes educacionales, capacidad técnica o competencia administrativa.

Todo eso cambia tras la revolución cultural, cuyo objetivo había sido volver al origen de los ideales revolucionarios y devolver pureza al mando del gobierno, liberándolo de influencias burocráticas, tecnocráticas y burguesas.

A partir del ascenso de Deng Xiaponing al poder a la muerte de Mao en 1976, se produce una veloz circulación de las élites al mando del nuevo imperio. El mismo Deng decía: “no se debe tratar a los intelectuales como una fuerza ajena pero ha de respetárseles como un núcleo del programa de modernizacion”. Durante los años siguientes y hasta el presente, se consolida un gobierno político-tecnocrático a la cabeza del Estado, compuesto por ingenieros, científicos y técnicos que tienen un lejano parentesco con los literati de la antigua burocracia imperial, aunque ésta estaba formada por humanistas y generalistas. (Incluso el maestro está de regreso; piénsese en los Institutos Confucio, establecidos como filiales del ministerio de educación de China alrededor del mundo). Por mi parte, recuerdo una conversación con quien entonces era  Rector de la Universidad Tsinghua -la mejor y más influyente universidad tecnológica y de ingenieros de ese país- a finales de la década de los 90, donde él decía con orgullo que los graduados de su universidad constituían la mayoría del Buró Político del Comité Central del Partido, máximo órgano del poder en la República Popular. De hecho, el actual y anterior Secretario General del Partido Comunista provienen de esa universidad.

Tampoco las democracias occidentales y de países emergentes han podido renunciar a la tecnocracia en su gobernanza. Al contrario, con los procesos de racionalización, secularización, intelectualización y tecnificación característicos de las sociedades capitalistas modernas, el manejo de los asuntos de la polis se ha tecnificado también y los procesos de decisión pública han ingresado en el dominio de los expertos.

Entre los profesionales de la política -que viven no sólo para ella, sino también de ella- y los profesionales expertos en asuntos de política y administración de asuntos gubernamentales, se establece una competencia por la influencia sobre, y el control de, los procesos cognitivos del poder. Entre ambos estamentos hay una tensión continua; entre los políticos y sus facciones en pugna y los tecnócratas y las suyas. Ambos grupos actúan en esferas separadas pero que frecuentemente se sobreponen y traslapan. Además, cada uno invoca principios distintos de legitimidad: voto, mandato popular, representación y conocimiento del poder y de las fuerzas diabólicas que laten en él, por el lado del político; educación, exámenes, diplomas, dominio de un saber experto y sus artimañas por el lado del tecnócrata. En las sociedades democráticas contemporáneas, ambos se necesitan mutuamente, sin embargo.

De modo que para concluir esta sección podemos constatar que existe un continuo de posiciones, roles, funciones y tareas que van desde aquéllos desempeñados por el intelectual público que actúa como el tábano de la polis, pasando enseguida, sucesivamente, por el académico-especializado-en-politicas-públicas y que desde allí busca ejercer su influencia, digamos como Eduardo Engel y otros destacados académicos; luego el tecnócrata que sirve al poder o lo critica en nombre de un conocimiento experto; después el tecnopol, o sea aquel que ingresa a la política por el reconocimiento y en mérito de su capital experto (aunque no sólo por eso), para ejercer altas funciones de gobierno, como en el caso de Edgardo Boeninger; posteriormente, el tecno-burócrata o burócrata permanente en posiciones superiores del Estado a la manera de los literati hasta llegar, finalmente, al político-técnico, que es, ante todo, un hombre del poder, el partido, pero que actúa con un enfoque ingenieril de la acción pública como ocurre con la mayoría de los miembros de la actual alta dirección de la República Popular China, con su sorprendente característica de constituir un ‘soviet de ingenieros’, como alguna vez soñó el sociólogo y economista  norteamericano Thorstein Veblen, si no recuerdo mal, para asegurar la conducción científico técnica de los países.

Personalmente, he tenido la suerte, debo admitirlo, de haber ocupado un amplio espectro de todas estas posiciones: las del tábano en la polis (aguafiestas que reflexiona en público sine ira et studio; del académico interesado en las políticas públicas; de un tecnopol, e incluso la de un tecnoburócrata ocasional, formado en la escuela de Boeninger, quisiera imaginar.

III

El argumento, entonces, es que las tecnocracias se han vuelto un elemento central de todo tipo de regímenes políticos. Particularmente lo son en las democracias contemporáneas que enfrentan problemas y riesgos cada vez más complejos y deben, al mismo tiempo, satisfacer las demandas de la gente, resolver sus diferentes tipos de malestares (de nivel uno, dos y tres) hasta donde es posible, y hacer todo esto con relativa efectividad y eficiencia.

Sostenemos que la tecnocracia coadyuva a que un gobierno democrático alcance -al menos hasta cierto punto- no sólo la legitimidad que requieren sus decisiones, sino también la efectividad y eficiencia que se exigen de ellas. Por cierto, no es el único factor relevante; muchas veces, ni siquiera el más importante. Pero siempre presente e irreemplazable.

Efectivamente, y he ahí lo interesante como vimos, un gobierno ya no puede prescindir de la tecnocracia -dejar de ser un gobierno democrático-tecnocrático- y, si bien este elemento no asegura su éxito, en cambio puede contribuir por sus fallas o fracasos a causar un severo daño al gobierno al que sirve. Recuérdese aquí el ejemplo del Transantiago que hasta hoy persigue a nuestro propio sovietde ingenieros de transporte con la fatídica pregunta de por qué fracasó.

Pues bien, decía al comienzo de este ensayo que el manejo de la promesa presidencial de una ‘gratuidad universal’ para la educación superior es una perfecta ilustración, como muestra un colega en otro medio, de una falla tecnocrática  del gobierno Bachelet con un potencial de daño difícil de estimar.

La génesis y trayectoria de esa falla es conocida y no necesito detallarla por tanto. Baste aquí con una lista sintética de puntos relevantes:

  • En el país existe desde hace ya tiempo un creciente consenso en torno a la idea de garantizar de una manera progresiva una efectiva gratuidad para todos los jóvenes provenientes del 50% al 75% de hogares de menores recursos que ingresa a la educación superior, provisto que accedan a instituciones debidamente acreditadas y sujetas a un régimen de regulaciones públicas aprobado por la ley.
  • Más aún, Chile venía avanzando en esa dirección bajo un amplio esquema de becas y créditos que fue perfeccionándose durante el último lustro, de modo tal de cubrir al mayor número posible de estudiantes de menores recursos junto con evitar imponerles una deuda que al graduarse pudiera convertirse en un lastre imposible de sobrellevar. Para continuar avanzando hacia la gratuidad hubo acuerdo, adicionalmente, en una reforma tributaria que generase un monto significativo de recursos, la mayor parte de los cuales debía destinarse a la reforma de la educación en todos los niveles, incluida una fracción razonable para esa gratuidad progresiva.
  • Sin embargo, sorpresivamente, el programa presidencial de Bachelet ofreció ‘gratuidad universal’ para el año 2020 y gratuidad para los estudiantes del 70% de hogares de menores recursos al final de su administración (2018). Una propuesta maximalista y, en la práctica, irrealizable en el actual estado de desarrollo del país.
  • Impulsados por esta promesa que era una ilusión, el gobierno y sus tecnoburócratas y académicos de apoyo entraron desde el primer día en una espiral de contradicciones, ofreciendo un día algo que al día siguiente debían aclarar o corregir, mientras buscaban generar una fórmula que hiciera posible lo imposible. Todo esto en un ambiente de creciente confusión, en medio de un continuo tira y afloja con las instituciones universitarias y no-universitarias y en presencia de un choque de expectativas cruzadas entre los diferentes actores involucrados: estudiantes y movimiento estudiantil, académicos, universidades estatales y privadas, privadas más antiguas o derivadas de ellas y privadas más nuevas, partidos políticos, expertos de diferentes persuasiones.
  • Sin haberse alcanzado un acuerdo técnico al interior de la administración, ni menos con las diferentes partes interesadas, y en un cuadro de caída de la popularidad presidencial y de las expectativas de crecimiento económico y del gasto fiscal, el gobierno decidió pisar el acelerador cuando iba por la cuesta hacia abajo y anunció, en el Mensaje presidencial del 21 de mayo pasado, que la gratuidad-sin-becas se anticiparía parcialmente para los estudiantes del 60% de jóvenes de menores recursos mediante subsidios a la oferta (las instituciones) que -en caso de no pertenecer al CRUCH- cumplieran con ciertos criterios de elegibilidad. Esta medida sería implementada con dineros asignados en una glosa del presupuesto de la nación que actualmente se discute en el Parlamento.
  • El anuncio presidencial, improvisado técnicamente y comunicado sin mayor precisión, debió ir corrigiéndose sobre la marcha durante las semanas siguientes y hasta hoy día, cuando aún no se conoce el diseño de detalle del esquema que se buscará imponer ni el plan para su implementación. La prensa registra por lo menos seis o siete cambios que se han ido introduciendo con posterioridad al 21 de mayo. Aun así, el desconcierto de las partes involucradas es visible, el rechazo de algunas y la disconformidad de muchas es público y las preguntas sin respuesta son numerosas.
  • Entre las principales cuestiones que suscita esta errática política se encuentran las diez siguientes: (i) qué justifica discriminar entre estudiantes con las mismas necesidades socioeconómicas (de hogares del 50% de menores recursos) e iguales méritos matriculados en instituciones con un mismo nivel de acreditación; (ii) qué justifica discriminar entre universidades pertenecientes al CRUCH y otras privadas con niveles similares o superiores de acreditación; (iii) por qué se decide abandonar la gratuidad ya alcanzada y, en vez de construir sobre ella, se cambia el financiamiento fiscal desde los estudiantes hacia las instituciones; (iv) cómo se calculará el subsidio por alumno para más de mil carreras distintas sin dañar los ingresos de cada institución; (v) por qué se ha elegido un esquema de financiamiento que posterga -una vez más- a los estudiantes de IP y CFT donde estudia la mayoría de aquéllos provenientes del 50% de hogares de menores recursos; (vi) cómo se garantiza que el subsidio asignado a las instituciones favorecidas por la gratuidad sea empleado eficaz y eficientemente en favor de los estudiantes ‘vulnerables’ que son los destinatarios finales de esos recursos; (vii) qué incentivos crea este esquema para que las organizaciones mejoren la calidad y eficiencia del servicio que prestan; (viii) qué efecto traerá consigo el hecho que a una misma sala de clase concurran alumnos gratuitos y otros que pagan sus estudios; (ix) dado que la gratuidad estimulará el ingreso de un mayor número de estudiantes de hogares de los primeros dos quintiles, ¿están preparadas las instituciones para atenderlos seriamente y compensar su débil capital escolar u cultural? El cálculo de gasto unitario del gobierno, ¿considera este factor? (x) Finalmente, con el esquema propuesto, ¿cómo podrá evitarse que se lesione la autonomía real de las universidad para gobernarse a sí misma y gestiona sus asuntos y cómo se evitará que en adelante cada universidad compita por su cuenta para negociar políticamente su presupuesto anual con él gobierno de turno?

El hecho de que surjan todas estas dudas lleva a pensar que el gobierno ha estado actuando con poca pericia técnica e improvisando sobre la marcha soluciones que no son tales. Más encima, la conducción política de conjunto de la administración ha elegido una glosa del presupuesto de educación para 2016 como el terreno propicio para iniciar la implementación de su política de gratuidad ‘universal’. Esto lleva a dudar de la racionalidad con que este  asunto se está manejando técnico-políticamente. Tampoco es claro en qué marco de política se inscribe esta iniciativa, pues el único documento dado a conocer en tal sentido por el Ministerio de Educación (14 de julio de 2015) es en extremo vago en su diseño, carece de un diagnóstico,  posee débiles fundamentos, es de escasa densidad técnica y tiene un sesgo netamente retórico.

Transcurrido un tercio del tiempo de la administración Bachelet, cabía esperar un mejor desempeño de  la tecnocracia asociada al Mineduc y de su propia tecnoburocracia, así como una más eficaz gestión política del tema de la gratuidad.

Según reconoció el ex ministro de Educación y hoy ministro de la Presidencia, su cartera  de entonces se vio desbordada igual como ocurrió al conjunto del gobierno. En una entrevista estilo naive del 6 de septiembre pasado, señaló: “En un año dos meses, yo tenía que hacer una nueva carrera docente, reorganizar la educación particular subvencionada, reestructurar la educación pública, y hacer el cambio del financiamiento de la educación superior. Era imposible hacer las cosas bien a ese ritmo. Pero eso lo percibía también para el conjunto del Gobierno. Vi que claramente estábamos metidos en una vorágine de reformas que no íbamos a ser capaces ni de diseñar apropiadamente, ni de tramitar políticamente, sin provocar excesivos conflictos”. Y candorosamente acota: “Ni Superman puede diseñar técnica y políticamente bien una cantidad de reformas que son complejas y, al mismo tiempo, gestionar bien”.

En ese punto estamos. Frente a un mea culpa que revela la falla tecnocrática del gobierno y su débil conducción y gestión políticas. Justamente porque se trata de las dos caras de la gobernanza democrática, el asunto es grave y no puede resolverse con el ritualismo de una autocrítica. Exige, en cambio, pasos concretos para mejorar la legitimidad y la efectividad técnica de las soluciones. Hasta ahora, tal desafío supera las capacidades de respuesta de la conducción política y la gestión técnica del gobierno. Por lo mismo, es urgente que se ponga a la altura de lo prometido para que deje de ser una ilusión riesgosa y pueda transformarse en una solución política y técnicamente viable.

 

Por: José Joaquín Brunner.

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